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读懂监察法草案:今后"老虎""苍蝇"怎么打 听行政法专家谈监察体制改革
发布时间: 2017-11-20 15:41:01 来源: 云南法制报

11月7日,中国人大网公布《中华人民共和国监察法(草案)》,开始为期1个月的公开征求意见。将于明年召开的全国人大会议有望审议并表决这部新法律。

随着监察法的颁布并完全实行国家监察制度,我国将形成集中统一、权威高效的反腐败体制,形成严密的法治监督体系。

从现行的行政监察到即将到来的国家监察,从行政监察法到监察法,这项改革对建设现代化法治中国会带来什么样的影响?在推进国家监察体制改革过程中会遇到哪些问题?又该如何面对?

带着这些问题,记者专访了我省行政法学专家、云南财经大学法学院教授高崇慧。

顶层设计  用留置取代“两规”措施

2016年11月7日,中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,方案强调,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。

此次改革引发全社会高度关注,作为长期从事行政法领域研究的高崇慧教授,从那时起就开始持续关注和思考这一重大改革。

“全面推开监察体制改革试点有利于完善国家法治监督体系,实现国家治理体系和治理能力现代化。这是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,也是党、国家和人民所向往和追求的目标。”高崇慧说,法治监督体系既是中国特色社会主义法治体系的重要有机组成部分和追求目标,又是构建现代化法治中国的必然要求。建设严密的法治监督体系是21世纪中国法治所要迫切解决的问题之一,也是法治中国的重要内容,而监察体制改革中的新措施、新思想、新精神必将使进入法治新时代的中国焕然一新。

党的十九大报告提出:深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。

这段关于国家监察体制改革的论述,让高崇慧意识到,一场事关依法治国的贯彻落实,事关国家长治久安的重大变革即将全面铺开。

严密监察  每名公职人员头上都有一把“利剑”

“法治监督是法治国家制衡权力必不可少的手段。”高崇慧说,改革之前法治监督主体比较分散,不能形成系统而又集中的监察体系。而监察体制改革将扩大法治监督范围,让每一名公职人员的头上都有一把看不见的“利剑”,实现覆盖式的严密监察,改变以往监督的漏洞和不足。

记者了解到,现行行政监察法的监察对象主要是国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员,难以覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员,以及国企和事业单位、社会组织等,存在监察盲区。

同时,监察主体的独立性不足,行政监察程序不完善、监察手段有限等情况也普遍存在,导致其功能难以最大限度发挥。

近年来,随着社会经济的快速发展,纪检监察领域出现了许多新情况、新问题。比如,辽宁拉票贿选案,就显示出非党员贿选代表等成为行政监察的盲区。

“权力如果不受监督,必然导致腐败。”高崇慧说,国家监察体制改革整合治权资源,制定全方位监察体系,扩大了监察范围,实现监察全覆盖,把党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力,实现国家治理体系和治理能力的现代化。

国家监察体制改革的一项重要内容就是实现监察全覆盖,于是,在刚刚公布的监察法(草案)中明确规定,各级监察机关按照管理权限对六类公职人员进行监察:中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;其他依法履行公职的人员。

高崇慧告诉记者,在国家监察体制改革中,也将赋予监察机关更多权限,包括谈话、询问、讯问、查询、冻结、调取、查封、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。这相对于行政监察法扩大了监察的权限,改变了以往行政监察机关手段有限,行政监察效能不高的状况。

同时,监察机关从行政机关独立出来,由人大选举产生,能够进一步增强它的独立性和权威性,增强监察机关对于查处违纪违法公职人员的执行力,避免了过去行政监察体制下“老子监督儿子”的弊端,从而构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的国家监察体制。

“全面推行国家监察体制改革将大大提高公职人员违法犯罪的底线,发挥法治监督的引领和规范作用,最终实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正的法治国家。”

再被监督  谁来监督监察委

在高崇慧看来,全面推行监察体制改革所要面临的问题有二:其一是如何协调好监察机关与检察机关的关系,其二是监察机关如何再被监督。

一方面,检察机关的部分职能划归监察委行使,两机关的职能都有了调整,而且两者都有法律监督的职能,那么如何厘清两者之间的关系呢?

高崇慧认为,监察机关在行使公权力背景下,检察机关依然有权对其进行法律监督。监察机关行使的职能定位类似于在刑事诉讼中公安机关的地位,司法机关检察院依然有批捕、起诉的权限,被监察对象是否涉嫌构成犯罪的判定依然由检察机关行使。

另一方面,在监察体制改革的制度设计上,立法机关赋予监察机关更多权力,其监察范围也非常广泛,面对这样的机关其职能更要受制约。有权就有责,有责就要受监督,这是建设和贯彻依法治国的必然要求。因此,对监察机关的监督应当是多方面的。

其次,要解决如何对监察机关进行立体化监督问题,高崇慧认为,一是要加强党对监察机关的监督,对有党员身份的监察机关工作人员应当严格要求,防止其监察工作不作为和滥作为,维护好党内政治生活纪律,共建党内规范体系。二是要加强人大对监察机关的监督,监察委员会由人大选举产生,对其负责,受其监督,也是宪法和组织法规定的重要内容。三是要加强检察机关对监察委的监督,检察机关作为国家的法律监督机关,对监察委的各种决定和措施当然就有司法监督的权力。四是要强化监察机关的自我监督,自我监督包含了本级机关对监察工作人员履行职务廉洁性的监督,也包含上级监察机关对下级监察机关依法办公的制约,只有解决好自我监督问题,才能树立良好的社会形象,提升公信力。五是要增强社会监督的力量,为群众提供更加便利而又快捷的监督途径。

“将反腐倡廉的精神贯彻到依法治国的法治监督体系中,这是一次历史的制度创造、思维创新,是中国进入新时代的产物。虽然在具体实施中会遇到一些问题,但终不会影响其可操作性、可行性和优越性,所以全面推进监察体制改革试点必将完善国家法治体系,必将利国利民。”高崇慧说。(郑玉明)

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