2018年6月24日 星期日
欢迎访问!
论联合监督的实践及其完善
发布时间: 2018-05-29 08:02:22 来源: 普洱市纪委

监督是决策和执行的保障。近年来,普洱市探索了以联合监督为代表的监督机制和理念创新,以实践检验证明了联合监督的制度魅力和工作优势。

一、联合监督的基本概念和内涵

联合监督是指两个及两个以上的监督主体,以协议、方案或者达成一致意见的方式,将各自掌握和拥有的监督要素进行方向、功能、资源上的集成,协同开展监督的过程。在现代社会,由于社会分工的日益精细化、离散化,以及出于分权制约的考虑,任何一个监督主体都不可能掌握和拥有监督的全部要素。与此同时,监督过程的日益专业复杂,使得进行精准有效监督的难度和成本越来越高。继续试图孤立地由单一主体进行全部全程监督,很显然是不现实、不经济的。监督从原有的专业化分权分立,走向跨专业跨部门跨单位的联合,也就成为了一种必然。这也是当前我国国家治理结构和方法论发展的总体趋势。同样,国际上,在一些重大问题和事项处理,有相关单位协同不同组织,邀请相关行业领域专家参与,共同开展联合调查和监督早已成为一种常态。如近期,美国纽约州、马萨诸塞州总检察长协同有关专家就“Facebook数据丑闻”事件开展了联合调查。在叙利亚化武问题上,俄罗斯等国也相继提出了由联合国主导成立联合调查团的调查方案。以联合的方式开展调查或监督,对于集中力量办大事,互通有无,形成优势互补,节约监督资源,提高监督质量和水平都有着非常重要的作用。

从表面上看,联合监督是机构和人的集合,是以主体、资源、信息掌握上的数量级增长带动监督能力水平的提升从而实现监督效率和质量上的增长,也就是实现“1+1等于2”的监督实效。但实际上,在社会科学实践中,特别是在经济和社会管理领域,参与主体数量的增长和资源投入的增多往往与结果无关,与能力和水平无关,甚至有时候呈反比的怪异状态。单纯的监督主体、资源、信息数量增长并不必然等于良好的监督结果,更不代表任何监督能力指标水平的提升。在通常情况下,1+1小于1,甚至为负,都将被视为联合监督的一种态度和可以容忍的数值范围内。在我国的社会管理生活中,无论是现在还是过去,均不乏多部门联合监督、联合执法的案例,特别是环境污染领域、食品药品安全领域,工商、环保、质检、卫生等部门同时出动,进行联合执法的事例举不胜举。但是,对于此类联合,多数情况下除了声势规模浩大以消弭事件、责任主体众多以分解责任的作用而外,实践早已定论,在此不再论述。

联合不是简单的1+1,也不是一+就灵。特别是在当前互联网+、共享经济的热潮下,更应当对任何联合监督的倡议和倡导,对任何联合的提法、做法保持足够的警惕。联合是一项系统性工程,联合是一项精密管理科学,联合监督不仅需要联合,更需要联合后的融合化合再反应。如何进行事前充分的调研;如何有选择性的进行按需联合;如何快速打破部门和单位的壁垒,融联合后的职能、资源、信息等为一炉;如何快速统一思想认识,凝聚力量,化各种东向西顾的想法和南辕北辙的力量于一身,最大限度减少互为掣肘、相互推诿的内耗;如何建立有效督促检查和执行机制,甚至制度化成果,巩固联合监督后的效果等等,都是联合监督从一开始就应当要探索、研究和解决的问题。这是一个监督信息爆炸和监督触角无处不在的时代,这是一个监督需要智慧和信心的时代,如何通过联合,让触角长成细密的网格,在无限的信息流中精准捕获有限的监督点,是新时代联合监督的重要使命和命题。

二、联合监督的普洱实践与探索

(一)充分调研,试水联合

党的十九大报告指出,“要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”如何充分行使表达权,保障参与权,捍卫知情权,落实监督权,是人们关注的焦点。从落实监督权角度来看,人大法律监督、政协民主监督和纪委专责监督是目前我国监督体系中三种重要的监督形式,这三种范畴的监督在新形势下已经从原来的“各自为政”发展到如今互补互动的探索,这是新时代发展的需要,也是它们自身发展的要求。

在2016年,普洱市纪委率先提出“联合监督”的概念,并积极协调市人大、市政协于2016年上半年付诸实践。在此过程中,市人大、市政协和市纪委分别开展了两次联合监督检查:市人大、市纪委就市中心城区河道环境综合整治工程、孟连(勐阿)边境经济合作区建设项目以及对思茅区、孟连县村务监督委员会履职情况进行联合监督检查;市政协、市纪委就全市2016年交通、水利、移民等重大项目情况进行联合监督检查。两个检查组分别提交了检查报告,草拟了《普洱市人大常委会办公室和中共普洱市纪委办公室关于开展联合监督工作的意见》以及《普洱市政协和市纪委关于强化协商合作促进民主监督工作意见》。

为进一步统一思想,加强协作,市人大、市政协、市纪委决定研究出台《建立市级层面联合监督工作机制的意见》。为此,由市人大、市政协和市纪委组成的调研组,于2016年11月21至12月2日先后赴墨江、景东、景谷、澜沧、孟连等5县,就加强和改进监督工作方式进行调研。市调研组带着问题出发,集思广益,与县级一起积极思考,大胆探索。在探讨“建立联合监督工作机制的必要性和可行性,明确联合监督的重点内容、组织实施、方法步骤、成果运用,建立工作联系机制、信息共享机制、联合检查机制、评议工作联动机制和问题线索移送机制”等方面达成共识。

在此过程中,市人大、市政协和市纪委始终没有放弃初衷,坚持在继承中创新、在创新中发展,使这一监督形式逐步规范并“固化”下来。

2017年4月27日,为确保联合监督工作有组织、按程序、有成效,《普洱市委关于建立市人大常委会市政协市纪委联合监督工作机制的意见(试行)》制定出台,对联合监督的监督内容、监督方式、监督程序和监督范围进行了规范。这被认为是推动人大法律监督、政协民主监督、纪委专责监督三方资源整合、力量互借、成果共享,以实际行动彰显反腐败无禁区、全覆盖、零容忍的态度、立场和决心的创新举措。

此外,市人大、市政协和市纪委通过成立联合监督工作组,由市人大常委会、市政协、市纪委分别提出联合监督的议题,具体方案报联席会议审定后组织实施,重大监督项目需报请市委同意后实施。明确了联合监督的组织实施和方法步骤,规范监督在“制度的笼子中运行”,确保人大法律监督、政协民主监督、纪委专责监督依法依规,各司其责,协作配合,做到不越位、不缺位。

在明确联合监督的重点上,十分注重挖掘监督的“深”度,联合监督内容聚焦贯彻党的路线方针政策和省、市决策部署及落实全面从严治党情况;执行中央八项规定精神,改进工作作风、密切联系群众情况;落实利民惠民政策、推进民生工程、纠正损害群众利益的不正之风情况以及各级各部门国家机关工作人员依法从政、廉洁履职、勤政高效等情况。旨在进一步增强“四个意识”,践行“四种形态”,推进全面从严治党向纵深发展,营造风清气正政治生态,为普洱决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会、实现追赶跨越、绿色崛起提供有力保障。

为拓宽联合监督的“广”度,通过细化工作联系、信息共享、联合检查、评议工作联动和问题线索移送五个机制,充分发挥了市人大、市政协“千里眼”“顺风耳”的作用和市纪委监督执纪问责的主责主业,拓宽监督范围,落实专人负责,明确职能职责,压实监督责任,层层传导压力。同时,市人大、市政协、市纪委分别明确1名分管领导和1名工作人员,负责协调、沟通、联系监督工作,每半年至少召开1次联席会议,共同研究联合监督事宜,确定年度工作重点,协调解决实际问题,确保联合监督有机构管理、有人员落实、有职责明确。

除此之外,联合监督工作组明确规定市人大常委会、市政协、市纪委每年选择3件群众反映强烈、具有代表性的个案和党风廉政建设方面的特定问题适时开展联合检查,延伸检查范围,增强监督实效。市人大常委会和市政协将检查、调研、视察、评议等监督工作以及处理群众信访工作中发现的违纪违法问题线索及时移交市纪委和相关部门处理;市纪委要对市人大代表和市政协委员提出的建议、意见、批评、质询、议案、提案中涉及党员干部涉嫌违纪问题进行认真调查,办理回复,对违反党纪政纪、损害群众利益的人和事进行严肃处理。

联合监督并不是走过场,在此过程中,联合监督工作组十分注重成果运用,明确规定将联合监督结果和整改落实情况作为干部选拔任用、干部年度考核、落实党风廉政建设责任制考核和奖励惩处等工作的重要依据,确保联合监督的“硬”度。这个看似平常的事例涉及到监督体系中的三个具体概念,即人大法律监督、政协民主监督和纪委专责监督,也让我们看到了三者之间的有效互动。

(二)优势互补,互动相融

开展联合监督工作,不可能单靠人大、政协或纪委其中哪一家“剃头挑子一头热”,要真正让联合监督充分发挥作用,重在“互动相融”。

人大监督作为我国的法定监督形式,具有民主性、全局性、权威性、强制性和规范性等鲜明特点。人大监督体现的是人民的监督,因而最有利于直接反映人民的诉求和主张,维护广大人民的切身利益,体现社会主义民主的本质要求;与司法监督、审计监督等监督手段不同,人大监督是对行政和司法权力的监督,是紧紧围绕党和国家工作中心而进行的全局性的监督,体现人民根本利益和重要关切;由于人大监督是国家权力机关代表人民进行的监督,其行使的是人民的权力,因此人大监督是最高层次的监督,具有权威性;人大及其常委会的监督,是国家意志的体现并由国家强制力保证实施,被监督机关必须接受,带有很大的强制性;人大的监督具有严格规范的程序,如听取工作报告、询问、质询、罢免等监督手段都有明确的法律程序,必须依法依规按程序进行。

政协的民主监督是一种非权力性的监督,是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行和国家机关及其工作人员的工作,通过向党委和政府提出建议案;提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等形式进行的监督。政协民主监督这种监督融党派监督、社会监督、群众监督于一体,其特点是联系广泛、人才荟萃、视野宽阔、方式多样,监督的针对性、时效性、科学性比较强,反应较快。

纪检监察机关的专责监督主要是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。纪委开展的监督是对权力运行的一种制衡,属于刚性监督,具有教育、监督、保护、惩处的功能,其监督结果具有很强的威慑力、强制力和执行力。

充分利用三方优势,可以形成内外结合、纵横交错的网络化监督格局,既可以发挥人大监督的严肃性,又可以实现政协民主监督的多样性,更可以让纪委专责监督真正落到实处,符合当前监督体制多点覆盖、定点处理这样的一个发展态势,也可以精准发力、精确监督,确保言为民所建、计为民所谋、策为民所献、纪为民所执。

经过精心探索,普洱市人大、市政协、市纪委开展联合监督的“融合”之路越走越宽:

2016年6月市人大和市纪委组成的联合监督检查工作组对普洱中心城区河道环境综合整治工程、孟连(勐阿)边境经济合作区建设、村务监督委员会履职情况开展联合监督检查,列出存在问题10项,提出整改意见建议12条。

2016年6月24日至7月14日市政协和市纪委组成的联合监督检查工作组对全市交通、水利、移民等18个重大项目建设情况开展联合监督检查,列出存在问题7项,提出整改措施建议6条。

2017年5月4日至6月3日,市人大、市政协、市纪委组成联合监督组,对市法院、市检察院、市公安局、市公安边防支队、市公安消防支队、市公安交警支队、武警普洱市支队、武警市森林支队、路桥三公司、人民财产保险普洱分公司、太平洋财产保险普洱中心支公司、太平洋人寿保险普洱中心支公司、阳光财产保险股份普洱中心支公司、人民健康保险股份普洱中心支公司、大地财产保险普洱中心支公司、平安财产保险公司普洱中心公司等16个签订目标责任书的责任单位进行实地督查,督查中发现问题39项,登记督查记录表16份,对4个单位部门提醒谈话11人次,有4个单位部门4人次被约谈。

2017年11月2日至11月7日,市人大、市政协、市纪委组成脱贫攻坚联合监督第一工作组,对宁洱哈尼族彝族自治县开展脱贫攻坚工作情况进行联合监督检查,列出存在问题7项,提出整改措施建议6条。

2017年11月6日至11月10日,市人大、市政协、市纪委组成脱贫攻坚联合监督第二工作组,对镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县脱贫攻坚工作开展情况进行联合监督检查,列出存在问题5项,提出整改措施建议5条。

(三)总结经验,继续完善

联合监督,是新形势下普洱市创新开展的一种监督尝试,全省、全国尚处于探索阶段,没有经验可以借鉴。要做好这项工作,实现人大、政协和纪委联合监督的有效互动,必须要在党委的统一领导下,围绕中心、服务大局,把握关键、增进实效。同时,人大、政协和纪委也必须积极沟通情况,建立起互动工作机制,让三者的结合有章可循,实现优势互补,形成监督合力。

一是工作互动,联合监督。结合全市工作重点、热点、难点工作以及群众反映强烈的突出问题,可以组织人大、政协和纪委的专业人才,在充分论证的基础上,确定专门课题,联合组织开展专题调研和视察,特别是对各级党组织贯彻执行党的路线方针政策和重大决策部署,各级行政机关遵守法律法规、人大及其常委会做出的决议决定以及政府的决定命令,各级各部门改进工作作风、密切联系群众、开展“三重一大”工作以及落实惠民政策、推进民生工程、纠正不正之风等方面开展联合监督检查,进行分析研究和预警,及时提出有质量、有针对性的建议对策;建立作风纪律监督员选聘制度,从人大代表、政协委员等人员中选聘公道正派、参政议政能力强、热心党风廉政建设和作风监督工作的人员,充分参与作风监督。如景谷傣族彝族自治县就通过选聘作风监督员参与作风监督工作,发现并处理了违反作风纪律的15名公职人员,取到了良好的监督效果。

二是信息互通,资源共享。纪委在起草全委会工作报告、出台反腐倡廉重要制度文件、确定年度监督检查重点项目等重大决策部署前,可通过召开座谈会、个别座谈、发送信函等方式,广泛征求人大常委会、政协委员会意见建议,并定期或适时通报反腐倡廉建设推进情况和重大专项工作开展情况;人大常委会、政协委员会在开展的检查、视察、调研、评议以及处理群众信访等工作中,对收集到的违纪违法线索以及对反腐倡廉建设的意见建议,应及时向纪委转送或通报,纪委认真研究、充分采纳、及时办理并回复情况。如2017年以来,普洱市积极探索加强三方沟通协作的途径和方法,建立了市人大市政协市纪委联席会议制度,通过定期召开联席会议,通报联合监督相关情况,审核联合监督议题,搭建起市人大、市政协、市纪委等部门加强协调配合的沟通平台,实现信息互通、工作互动,促进主体责任和监督责任的深度融合,日常监督、重点监督和关键节点监督的有机结合,有效拓展了工作视野,加强了联合互动,提升了监督能力。

三是力量互借,结果共用。纪委开展的反腐倡廉重大工作,如党风政风行风评议、信访举报调查处理、违纪违法案件办理等,根据工作需要,可以吸纳人大代表、政协委员参与,拓宽和提升监督的广泛性、实效性;人大常委会、政协委员会交办的反腐倡廉建设相关议案、提案、建议、质询、批评、意见等,属纪检监察机关职责范围内的,由纪委认真办理并及时回复;按规定由相关部门办理的,由纪委会同党委政府督查室等部门督促落实,对在联合监督检查中发现的问题和不足,由三方领导共同研究,根据职能职责分别牵头处理或督促办理,对不认真、不及时办理造成不良影响或严重后果的,按有关规定追究相关单位和人员的责任。如景谷县就建立了联合评议制度,每届任期内,由县人大联合县纪委,对县人民代表大会选举和县人大常委会任命的“一府两院”及政府组成部门的工作人员进行述职评议,对在评议中发现的违规违纪问题,严肃进行处理,县政协组织的重点建设项目调研和民主评议,县纪委监察局积极参与,加强调研结果和评议成果的运用,有效拓展了工作视野,加强了联合互动,提升了监督能力。

人大的监督是层次最高、最具权威性的监督,政协的监督是覆盖面最广、方式最多样的监督,纪委的监督是最具威慑力、强制力的监督,三者的巧妙互动,不仅能够大大提升联合监督的严肃性和权威性,更将开辟新形势下法律监督、民主监督和专责监督的新途径和新方式。因此,促进人大、政协和纪委监督真正有效地互动,无论对于监督工作的开展,还是对于人民知情权、参与权、表达权、监督权的行使,构建决策科学、执行坚决、监督有力的全力运行机制,意义都是重大的。在今后的联合监督过程中,更要注意加强三者的互相沟通协调,在横向上拓展,在纵向上延伸,促进社会主义监督体系不断完善,努力构筑监督合力,拓宽监督渠道,通过卓有成效的监督,更好地为改革发展稳定大局服务。

三、进一步开展联合监督需要注意的问题

(一)范围拓展问题

受职责法定原则的影响,联合监督的“广度”与“深度”与主体范围息息相关。当前,出于稳妥慎重的考虑,普洱市联合监督的参与主体范围主要限于人大、政协、纪委等,监督范围主要为党风廉政建设以及交通、水利、移民、环保等领域。下一步,随着试点工作的成熟,联合监督可以逐步探索拓展其范围。通过吸纳更多的主体,包括其他监督单位,甚至不具有监督权的组织和个人,参与到联合监督过程中来。随着参与主体范围的扩大,联合监督的职责范围也将发生相对应调整。监督的范围、领域也将随之有所拓展。当然,主体范围的拓展并非毫无原则和条件,除了符合一定的法定资格外,还应当注意以下几项原则:第一,参与主体自愿性。任何单位和个人不得以下文件、命令的形式强制其他组织、机构和个人参与联合。第二,司法机关特别是审判机关一般不得参与。司法是社会公平正义的最后一道防线。司法客观中立的前提在于不提前介入参与,始终保持预判、利害关系的隔离,保持司法审查的独立性和客观中立性,避免先入为主,结果预定。第三,不得邀请有利害关系的机构、组织和个人参与。第四,上级主管单位一般不参与对下级单位的联合监督,本单位不参与对本单位以及下属单位的监督。亦即任何单位和个人都不得成为自己的监督者,确保体外监督,第三方客观中立监督。

(二)监督定位问题

一是监督角色定位。联合监督是一种临时监督、非常规监督。在具体监督工作中,应当充分注意到联合监督的补充性和临时性,不能以联合监督代替专责监督、专职监督,不能以联合监督混淆国家机关职权分工和活动秩序,不能以联合监督随意干预行政权和司法权的运行。充分尊重行政权和司法权的运行规律,一般情况下,不进行直接具体个案监督,不随意进行发号施令,充分尊重行政权和司法权的自我纠正、自我恢复功能,尽量减少对正常工作秩序的干扰,做到不失职、不越权,始终保持监督者客观中立的超然角色地位。

二是监督方向定位。集中统一的领导、集中统一的方向是联合监督取得良好效果的前提保证。在联合监督过程中,要始终围绕中心,服务大局,坚持党对联合监督工作的绝对领导,按时向党委报告联合监督计划、方案、工作重点进程和事项,必要时邀请党委派人参与监督,通过坚持党的领导,起到举旗定向、统一思想、凝聚力量,促升联合监督质量水平的作用。 

(三)权责分工问题

一是权限分工。明确的权限分工是联合监督顺利开展的前提保证。各参与监督的主体应该按照各自法定职权范围行使职责,绝不能因为联合监督而打破宪法和法律确定的国家机关职权界限,决不能在未经法定授权批准的情况下,擅自将自己的监督权委托给其他单位、组织和个人行使,相关无权主体不得在联合监督意见书上签字盖章。在未经法定授权的情况下,联合监督不得以任何名义对属于国家公权范围内具体事项作出决定。联合监督所有工作记录和处理意见,仅能作为各参与单位依法定职权处理的参考。对于在联合监督中发现的违纪违法问题线索,除特别紧急状态下,必须当场作出决定之外,一般情况下应当及时将相关问题线索移送有权机关,按程序进行依法处置。

二是责任分担。在一般情况下,虽然联合监督不包含具体个案监督,不直接作出具体决定。但有权必有责,行权必担责。作为一种监督权的行使过程,在监督不到位或发生责任后果的情况下,联合监督的主体同样应当承担相应的监督不作为、乱作为责任,或者因故意或重大过失造成的违纪违法和赔偿责任。对于在联合监督中,因个人超过授权范围内的不作为和违纪违法行为导致的责任,应当追究个人的责任,联合监督的组织管理者不承担责任。个人因行使联合监督职责过程中的违纪违法责任,在追究个人责任的同时,联合监督的组织管理者主体责任落实不到位的,亦应当承担相应责任。对于联合监督集体违法违规决策产生的责任,在追究直接责任人的同时,应追究组织管理者以及决策者的责任。

(四)程序规范问题

一是运行程序规范。任何事物的运行都必须循着一定的程序轨道。联合监督工作开展亦应加强具体程序规范和档案存档规范建立,以此增强监督工作的可操作性和规范性。在建立联合监督程序规范时,应当严格区分联合监督管理程序和法定监督程序,严格区分不同监督主体的法定职权和监督程序,不得以联合监督工作程序替代法定监督程序,不得将不同监督主体的职权和程序混合使用,确保联合监督所有程序运行都符合法定职权和程序,防止联合监督因于法无据而无效的风险。

二是监督程序规范。应当坚持不重复监督的原则。对于同一监督事项,如果在联合监督中,多个监督主体均具有监督权,在一般情况下,应当由选择情节性质最重、处理结果最严的监督主体进行监督。当多个监督主体争执不下,且性质、范围较为一致的情况下,应当协商一致,择一进行。不能协商一致的,按照法定程序报请共同上级主管部门或有权联合监督组织管理者指定。

三是公开程序规范。依法公开是联合监督主动接受监督,确保监督的过程和结果公平公正的重要保证。应当建立一整套的联合监督公开机制。确定应当公开的责任主体、范围和内容。在公开的同时,要注意公开的内容和尺度,注意把握好保密和依法保障人民群众知情权、监督权之间的平衡,坚持全部公开为原则,不公开为例外。

(五)效力巩固问题

联合监督要取得持续有效的权威和生命力,要取得人民群众的持续广泛信任和支持,离不开联合监督自身效力的发挥与巩固,任何“半截子监督”只会使得联合监督权威扫地,渐行渐远。联合监督效力巩固,既离不开组织者的精心管理、明确的目标导向引导、严格的督促检查以及相关考核激励机制,更需要法治化、制度化规范成果予以保障和支持。下一步,联合监督的重点应当从侧重问题线索的发现,逐步转向问题整改与建章立制并重,应当从强化责任追究向强化相关被监督者自我纠正意识和能力并重转变,应当从关起门来自我监督向邀请广大人民群众共同监督转变,构建真正的“大联合”、“大监督”格局,促进联合监督的作风和效果持续有效的好转。(普洱市纪委、监委  张善强  孙熙凯  邹俊波  王博喜莉)

©中共云南省纪律检查委员会 云南省监察委员会 版权所有 滇ICP备05000002号-1