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关于在司法体制改革中如何同步推进廉政监督机制建设的思考
发布时间: 2016-04-13 10:30:59 来源: 云南省纪委

公正司法、廉洁司法对于人民法院审判活动而言,犹如“车之四轮”、“鸟之两翼”,相辅相成,缺一不可。为努力实现“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标,以完善司法责任制为核心的司法体制改革试点工作正在全面展开。但随着司法体制改革的逐步深入,审判权力运行机制将发生一些结构性改变,与之俱来的则是廉政风险点的变化和转移。如果监督措施跟不上或者不能落到实处,就有可能在廉政风险的防控方面出现缝隙和漏洞。如何在司法体制改革中同步推进廉政机制建设,如何在实现“让审理者裁判,由裁判者负责”、维护法官依法独立行使审判职权的同时能够做到让审理者公正司法、廉洁司法,是我们每位司法工作人员共同面对的难题,需要我们不断探讨以寻求解决的办法。

一、调研的基本情况

为找到破解这道难题的“金钥匙”,最高人民法院纪检组监察局在2015年初的全国法院党风廉政建设和反腐败工作会议上向全国法院吹响了“集结号”,要求各高级法院对司法体制改革后可能遇到的廉政风险问题提前进行调研应对,以便向最高人民法院提出建设性的建议。云南省高院领导对此项任务高度重视,及时成立了专题调研组。专题调研组围绕“在司法体制改革中如何同步推进廉政机制建设”这一调研题目有针对性地设置了十个相应的子问题,将调研通知连同问卷调查表下发各中级法院以征集更广泛的“声音”,省高院纪检组董敏组长亲率专题调研组深入到昆明市西山区法院、玉溪市新平县嘎洒法庭等司改试点法院、法庭以及峨山、新平、元江、凤庆等基层法院进行调研。专题调研组还通过召开法官座谈会、院际交流、收集违纪违法典型案例等多种形式收集素材、了解情况、广泛征求意见建议,认真梳理分析各种观点意见,确定以司法责任制改革为核心,就如何促进纪检监察部门和法官惩戒委员会在司法责任制改革中更好地发挥廉政风险防范作用展开探讨性的论述,以期提出一些有益的建议。

二、司法责任制改革前的现状和司改后可能产生的问题

(一)当前法院的案件审理模式及其廉政监督现状

当前法院办案主要采取行政管理模式。有一定影响的案件,特别是重大疑难案件,案件承办人一般是先审后汇报,各级领导层层把关,直到最后院长或分管院长签发裁判文书,这一模式与合议庭独立行使审判权不相一致,审判长不能也无权签发裁判文书,审判后法律文书的多级审批环节繁琐,使合议庭不能充分行使审判权,也不能提高办案效率。但这种层层把关、层层审批的审判模式对廉政风险防控的确也起到了一定的积极作用。

对于审判权的监督,就目前来看,在法院内部,院、庭长对案件的监督主要是事前、事中和过程监督,纪检监察部门作为专门的监督机构承担着重要的监督职责。监察部门囿于人事、财、物均属于法院管辖,纪检监察人员不愿管、不敢管的现象在法院也是不同程度地客观存在,这些因素限制了监察部门的监察职能难以得到真正发挥。但在司法体制改革中的法官员额制改革之前,纪检监察部门尚有较大比例的具有法官身份或审判资格的工作人员,这是纪检监察部门当前办理违纪违法案件一个比较有利的条件。

(二)司法责任制改革后可能出现的廉政风险问题

1.发生廉政风险的可能性增加。司法体制改革以后,独任法官、合议庭审判权和裁判文书签发权同时归上述裁判主体,能够比较充分地实现“让审理者裁判,由裁判者负责”,这是事物发展的有利一面。但不利的一面也将凸显出来,即部分重大案件因缺少层层把关和审批环节,倘若遇到法官业务能力较低或者法官的主观恶性增加,那发生“人情案、关系案、金钱案”的廉政风险可能性将会大大增加。

2.审判监督权、管理权不能恰当界定,可能妨碍审判权正常行使。当前,院长、庭长的监督权和管理权与独任法官和合议庭审判权之间尚存在一些没有理顺的地方,给独立公正审判造成一定的阻碍。从最近出台的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二节第六条有关院、庭长不再签发本人为直接参加审判的裁判文书来看,审判管理权和审判监督权的扁平化管理模式将要出现。一般来说,审判监督权、审判管理权与审判权依法独立行使之间没有根本的矛盾,相反,合理适当的监督管理权有利于审判权的有效运行,有利于司法责任制的落实,有利于从法院内部防止“人情案、关系案、金钱案”的发生。但关键问题在于如果不能恰当界定院长、庭长审判监督权、审判管理权权力边界,就会妨碍或者侵害审判权的正常行使,阻碍廉政风险防控机制有效运行。

3.外部监督弱化带来廉政风险。司法体制改革的一项重要内容是改革完善司法管理体制,建立省以下地方法院人财物统一管理体制。这一管理体制一旦建立,将形成全省法官“统一提名、党委审批、分级任免”的管理模式和符合分类管理要求的编制、经费管理体系,为全省法院依法独立公正行使审判执行权提供制度保障,这是事物的有利一面。但因这种体制改革带来的不利一面也将显现出来,即省级统管后因外部监督弱化而带来的廉政风险问题。地方法院人财物省级统管后,中、基层法院党组和党组班子成员受同级党委、纪委领导的力度也将弱化,相应地中、基层法院党组和党组班子成员受同级党委、纪委监督的力度也将弱化。既如此,省高级法院对“处江湖之远”的中、基层法院廉政监督管理模式也将受到前所未有的挑战。

4.存在影响纪检监察工作的不利因素。设立法官惩戒委员会是此次司法体制改革的一项颇具特色的重点内容。法官惩戒委员会在我国是新生事物,如何准确定位法官惩戒委员会的职责权力、科学设定惩戒方式、与各级法院现有的纪检监察部门做好工作衔接等几个相互关联的问题,值得认真研究。此外,根据法官员额制改革方案,将来纪检监察部门不再保留法官员额,即现在纪检监察部门工作且具有法官身份的纪检监察干部不再保留法官资格,不享受法官待遇,因此会带来两个方面的不利因素,一是不利于法院纪检监察队伍的稳定,二是不利于保证违纪违法案件的办理质量。

三、加强司法责任制改革风险防控,强化纪检监察监督效果的几点建议

最高人民法院,于2015年9月21日出台了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)。本调研报告的意见建议部分对于最高人民法院《若干意见》已经规定的问题将不再涉及,对于《若干意见》没有规定或者规定不太明确的问题将根据调研情况试图提出一些不太成熟的建议供参考。

(一)多措并举,防范独任法官和合议庭廉政风险

1.严格法官选任标准。法律实施的关键在于法官,在强调法官业务素质和办案能力的同时,注重考核法官道德水准和纪律意识,建立公正廉洁司法的第一道防线。法官入额选任过程中,对拟选任的入额法官应该事先征求纪检监察部门的意见。

2.建立定期交流和不定期旁听、列席机制。对合议庭组成,以实行定期交流制更为妥当,有利于防止合议庭成员形成稳定的利益同盟。建立随机而不定期的院庭长旁听案件庭审、列席案件合议机制。

3.加强信息化建设,建立庭审全程录音录像制度。以科技法庭建设为主导,强化电子监察防范措施,实行庭审现场同步录音录像,发挥全程监控庭审现场在保护诉权、认定证据、查明事实、公正判决方面的决定性作用,做到凡审必录、全程留痕、健全档案、追责有据。

4.真正发挥好惩戒的治本功能、制度的约束功能和尊荣的激励功能。切实加大惩戒追责力度,保持高压态势,使其“不敢为”;切实加大司法公开力度,形成倒逼机制,使其“不能为”;切实加大制度执行力度,确保刚性约束,使其“不可为”;切实加大保障力度,树立法官尊荣,使其“不愿为”。

(二)规范院长庭长审判管理监督权力职责,加强对中、基层法院领导班子及其成员的协管监督

1.清晰设置院长、庭长审判监督管理权的权力清单。改革审判权力运行机制的核心是审判权力运行“去行政化”,让院、庭长的审判监督管理权在法律规定的框架内运行。审判管理权和监督权应该按照办案流程和专业分工,清晰设置权力清单。比如应该进一步细化最高人民法院《若干意见》第24条规定的四类案件(群体性纠纷案件,重大、疑难、复杂案件,与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件,有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件等)的监督管理权的条件和程序规则。

2.强化对中、基层法院领导班子及其成员进行协管监督的政治责任。对省级统管后因外部监督弱化而带来的廉政风险问题,省高级法院应充分运用司法巡查、审务督察、谈话函询、举报核查、述廉述责、民主生活会等方式,不断强化对中、基层法院领导班子及其成员进行协管监督的政治责任。

(三)理清纪检监察与法官惩戒委员会的职能关系,强化审判监督效果

1.科学设置法官惩戒委员会,明确法官惩戒委员会与纪检监察部门的职责分工。

(1)明确法官惩戒委员会的“中立地位”,理清法官惩戒委员会与纪检监察部门的职责分工。目前,法院的纪律追责机构是纪检监察部门,其根据《人民法院监察条例》和《人民法院处分条例》对法官和其他法院工作人员的违纪违法行为进行纪律审查。为建立符合司法规律和法官职业化特点的法官惩戒机制,司法体制改革引入设置法官惩戒委员会。根据中央政法委《关于司法体制改革试点工作若干问题的框架意见》的精神,将在省级和国家层面设立法官惩戒委员会,该委员会由审判业务专家、律师代表、人大代表、政协委员和组织人事、纪检监察、政法委等有关部门人员组成。根据《若干意见》中的第四节第36条“人民法院监察部门经调查后,认为应当追究法官违法审判责任的,应当报请院长决定,并报送省(区、市)法官惩戒委员会审议。高级人民法院监察部门应当派员向法官惩戒委员会通报当事法官的违法审判事实及拟处理建议、依据,并就其违法审判行为和主管过错进行举证。当事法官有权进行陈述、举证、辩解、申请复议和申诉。法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议”的规定,最高人民法院在下一步制定惩戒委员会章程和惩戒委员会办法时,将法官惩戒委员会的工作职能定位于纪律审查的“准司法机构”应该是比较合适的。根据这一定位,对法官惩戒委员会的职能职责、议事规则、工作程序等方面的设置不仅应该体现其专业性,而且应该体现其中立性;不仅应该理清纪检监察和法官惩戒委员会各自的职责职能关系,而且应该设置好一种独立的惩戒机制,以确保法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的处分建议权能够得到真正有效的实现。

(2)顺应日常监督工作需要,在省级以下的中级法院建立法官惩戒委员会派出联络机制。根据中央司法体制改革框架意见,在省级设立法官惩戒委员会,惩戒委员会成员多由人大代表、政协委员、司法机关领导、学者、律师和法官代表等多方面人士组成。依此框架意见,惩戒委员会组成成员来自不同的系统领域和工作部门,如果全省范围内所有违纪违法审判的法官惩戒均必须提交至设立于省一级的法官惩戒委员会听证并由法官惩戒委员会提出处理建议,则设置的法官惩戒委员会召集工作机制可能不仅难以适应办理违纪违法审判案件的时效性,而且也难以适应查处违纪违法审判案件的工作量。根据存在的这一问题,在省级以下的中级法院建立法官惩戒委员会派出联络机制就显得尤为必要。为理顺各方主体关系,方便开展工作,派出联络机制可以借鉴最高人民法院向地方派出巡回法庭的做法,由省级法官惩戒委员会在全省范围内以片区为单位设立若干法官惩戒委员会派出机构来开展工作。经过纪检监察部门初核调查可能处理较轻的违纪案件由法官惩戒委员会派出机构来提出处理建议并报省一级法官惩戒委员会审批,可能处理较重的违纪违法案件由省一级法官惩戒委员会直接提出违纪违法处理建议。

2.深化“三转”聚焦主业,加强派驻纪检组长的轮岗交流。为适应中央纪委“三转”要求,派驻纪检组长不参与业务分工,在工作职能上专司监督,通过出席驻在法院的各种会议、发放廉政监督卡随案全程跟踪案件审理、调阅文件资料、约谈工作人员、实行“由人到案”和“由案到人”的常态查处机制并开展各项监督检查,促使法官不敢为。纪检组长任期最长应该不超过五年,因工作需要和特殊情况可以随时调整交流。通过这些措施,可以充分发挥纪检组长的监督作用,从源头上最大限度地防止“三案”发生,确保公正廉洁司法。

3.尊重历史区别情况,保障待遇稳定队伍。建议设置一个过渡期限,实行新人新办法、老人老办法,现纪检监察部门具备法官资格的按照法官等级进行评定,并落实相应待遇;从现在起新进入纪检监察部门的同志不再评定法官等级,但应享受纪检监察办案人员的津补贴,以稳定法院纪检监察队伍,调动纪检监察人员的积极性,提高纪律审查和查办违法案件的质量和效率。

(省高院纪检组)

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