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提高烟草廉政风险防控有效性的对策和措施
发布时间: 2014-09-11 10:57:15 来源: 云南省纪委

积极探索建立职权明晰、风险公开、制度防范、层层监察的廉政风险防控机制建设,是当前烟草行业推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容,也是推进反腐倡廉建设科学化的重要举措。

一、烟草开展廉政风险防控的重要性和必要性

开展廉政风险防控机制建设,是预防腐败的核心内容。

(一)开展廉政风险防控是全面贯彻党的十八大精神,提高行业反腐倡廉水平的需要

党的十八大以后,党和国家把廉政建设提到更加重要的战略高度,这对烟草行业开展廉政风险防控管理工作提出了新的要求和任务。加强廉政风险防控是推进权力公开透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要实践和探索。多年来烟草行业高度重视党风廉政建设和反腐败工作,坚持把解决“提高效率”、“注重自律”两大课题作为重要任务抓紧抓好,不断完善加强内部管理监督的基本格局,持续开展了各种专项整顿治理检查,重视抓好源头防腐防治,充分发挥纪检监察再监督的保障作用,有力促进了行业持续、健康、稳步发展。

(二)开展廉政风险防控是行业规范权力运行,打造“阳光”烟草的客观要求

烟草行业的管理范围涉及烤烟生产、卷烟销售、专卖执法、现代烟草农业建设、内部监督管理等诸多方面,资金运作量大、涉及重点岗位防范的人员较多。随着社会主义市场经济秩序的不断发展和完善,烟草行业在迅速壮大的同时,各项经济业务往来愈加频繁,各种诱惑和陷阱也随之增多。开展廉政风险防控工作,关口前移、预防在先,有利于各级领导班子和领导干部及时发现和纠正在决策制定、政策执行、工作推进中的失误和偏差,保证行业的重大决策部署能有效贯彻执行;有利于查找党员干部在工作作风、职业操守等方面存在的廉政风险。

(三)开展廉政风险防控是依法保护干部职工权益,树立风清气正烟草环境的需要

构建廉政风险防控机制,就是运用现代管理理念,把风险管理理论和全面质量管理等科学方法,应用到党风廉政建设和反腐倡廉工作中,有效识别并解决工作中已经存在或可能存在的岗位廉政风险,使保护、监督党员干部的各项措施真正落到实处。建立廉政风险防控机制,既是对国家、行业、企业负责任的需要,也是对权力的监督和制约,更是对广大干部职工的关心和爱护。

二、烟草廉政风险防控建设存在的问题及成因

随着改革开放的不断深入,当前反腐倡廉形势依然严峻、任务更加艰巨。烟草行业一些权力集中、资金密集、监管薄弱的重点领域和关键环节,特别是工程建设、物资采购、宣传促销等仍时有案件发生;少数党员干部宗旨意识淡薄、作风不实、精神不振、工作部署落实不力,纪律要求执行不严;有的纪检监察部门履行职责不到位,开展监督检查不力等问题依然存在。

(一)思想观念滞后,认识存在误区。少数干部职工对廉政风险防控管理工作存在思想认识上的误区,认为“只是领导有风险,一般干部无险可防”,从主观意识上缺乏参与廉政风险防控工作的主动性和积极性。

(二)组织领导不力,风险意识淡薄。烟草行业不同程度存在各种风险。风险管理意识不足、风险管理实践经验欠缺、风险管理策略较为被动、风险管理专业人才缺乏、风险管理技术相对落后等问题不容忽视。

(三)风险职责不清,岗位风险模糊。烟草行业现有的风险管理职能和职责均散落在各部门和岗位之中,缺乏针对不同层面风险管理的职能描述和职责要求。由于考核和激励机制中尚未明确提出风险管理的具体内容,导致缺乏保障风险管理顺利运行的职能架构。

(四)查找风险不透,监控出现盲点。风险排查过程中,会不同程度存在一些情况,讳疾忌医,或回避、或隐瞒,结果使风险点查不透,出现监控盲区。

(五)防控措施不周,顾此失彼。在实际制定措施的过程中,对制度措施更新不及时,形成管理的真空和制度盲点;有的在制度措施上创新乏力,难于做到结合实际,起不了防控作用。

(六)执行监管不严,考核流于形式。防控程序和规章制度制定后贵在不折不扣的执行,缺少有效的监督考核,执行就会变味走样。由于监督机构、制度和程序的不配套和不健全,导致监督错位或缺位。执行监管的“游离真空”,造成了监管的短板,弱化了反腐倡廉的针对性和有效性。由于监督手段落后、监督力量不足、监督方式欠佳,不注重前期预警、全程监督和执行过程的同步公开,“秋后算帐”的方式虽注重了考核结果,而一旦发现问题早就“木已成舟”。

三、烟草廉政风险防控有效性的对策和措施

预防是廉政风险防范管理工作的重点。廉政风险防控作为内部控制的重要内容,是防患于未然的手段,是有效制约权力的关键,其作用随着经济活动和外部环境的复杂变化而凸显。推进制度管理、流程控制,变监管为控制、变监督为预防,是廉政风险防控管理的重要举措。在具体操作过程中,我们应该结合实际,找准定位,构建风险岗位廉政管理防控架构体系,即“六个一”:贯穿一条主线——以权力运行流程或业务流程为主线,绘制对应的流程图,全面查找廉政风险点;把握一个中心——以岗位为中心,排查所涉及的人、财、物,实现与业务流程交叉,形成“十”字定位,提高廉政风险排查的精准度;建立一个网络——建立前期防范、中期监控、后期处置的廉政风险防控网络;构筑一道防火墙——建立一个“教育在先、约束在先、监督在先”的预防机制,构筑一道廉政风险的防火墙;抓住一个关键——抓住风险防控排查的关键环节,坚持整体推进与重点突破相结合,全面查找干部职工在履行职责过程中由于思想道德、岗位职责、工作流程、规章制度和外部环境等因素引发不廉洁、不作为的廉政风险点,有针对性地制定措施;突出一个重点——突出重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等重点,分析廉政风险,制定防控措施。抓住工程投资、物资采购和宣传促销等薄弱环节,查找漏洞,量化责任,加强监管。通过建立权责明晰的责任机制,构建多形式、广角度的廉政文化教育机制,着眼于“精”、“细”、“全”、“强”、“实”,建立行之有效的制度机制、建立日趋完善的评估机制、融贯全程的预警机制、权力运行的监督机制、完善严格的考评机制,科学风险的防控长效机制,才能把这项系统性和创新性的工作不断引向深入。

(一)依法规范职权科学配置权力编制权力目录

1.依法规范职权,科学配置权力。内控机制建设的核心是对权力的制约,要紧紧抓住权力的设定、行使、监督、评价和问责等环节来对其进行控制。首先要对所有环节的所有权力事项全面彻底地进行清理,清理要覆盖“两烟”生产经营、专卖行政执法,企业内部干部任免、物资采购、宣传促销、工程项目建设、现代烟草农业基础设施建设、各种产前投入资金补贴、水源工程建设、公务接待、资产管理等内部管理权力;其次要采取“不相容职务分离控制、授权审批控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制”等措施,对各种业务和事项实施有效的控制;再次要根据法定授权依据和岗位职责的要求,明确各自的职能和权限,达到以权力制约权力、以权力监督权力的效果。

2.编制权力运行流程图。编制权力运行流程图最主要的就是要进行岗位区分,梳理岗位职权。烟草行业的管理类岗位和业务操作类岗位都有相应的不同权力,可以按照职务和部门类别将岗位分为行政管理、烟叶生产、专卖执法和营销服务四大类。以工作环节为点、以权力履行为线,明确每一个职务或岗位的职责、分工、履职权力、工作流程等,形成详尽的岗位目录和权力运行流程图,为建立岗位廉政风险防范体系提供基础保障。

(二)查找廉政风险评定风险等级制定防控措施

1.查找廉政风险。烟草行业的廉政风险分为公共廉政风险和岗位廉政风险两大类。应围绕“岗位”、“廉政”、“风险”等关键点排查廉政风险点,逐一进行甄别和分析,集中归纳,整理形成廉政风险点清单,确保部门权力、岗位职责界定清晰,避免职责交叉重复和归属不清,防止权力随意扩张和越权行使,从而达到查准、查细、查全和查深的目的。

(1)找准着眼点。从对近年烟草系统人员违纪违法情况分析上看,基层站、点人员违纪违法案件所占比重较大、业务部门仍是违纪违法问题的高发区、极少数领导干部违纪违法等问题也不容忽视。烟草廉政防控的关键点在烟叶生产上,重点是要抓好烟叶种植合同管理、收购等级评定、烟叶库存升溢、烟用物资管理、产前资金兑付、救灾物资发放、烟基工程建设等环节;在工程建设方面,要注意合同的签订、设计方案的变更、第三方评估、工程招投标单位、监理单位的选择、施工队伍变更、项目变更、建筑材料验收、资金共管、财务票据审核、工程验收、工程造价审计和竣工决算审计等环节。

(2)找准着手点。从对近年领导干部廉洁自律方面的调研情况看,问题主要表现在:利用和滥用烟草专卖专营权力内外勾结、倒买倒卖烟叶,从中谋取私利;违反规定,吃、拿、卡、要收取礼金;有的烟叶生产基础设施建设监管欠佳,不同程度存在一些质和量方面的欠缺;有的科技经费在预算执行上不严谨、在劳务用工资金开支上不规范;还有的存在烟叶产前投入补贴资金兑现不规范和不及时等问题……因此有必要对各项可能存在廉政风险的岗位、环节进行认真的排查和清理,逐项确认,编制相应的目录,并明确职权名称、内容、行使主体和法律依据等。

(3)找准方式方法。通过自己找、领导提、群众帮、集中评、组织审“五步法”,查找思想道德、制度机制、岗位职责、工作流程、外部环境等因素造成的廉政风险,仔细对照岗位职责和职能,填写领导班子成员和个人廉政风险排查表,建立个人岗位廉政风险台帐,提升全员廉洁自律和自我防控的能力。

2.评定风险等级。在查找出廉政风险点后,首先要根据风险发生的机率大小或可能造成的危害程度,按照“高”、“中”、“低”三个级别及“就高不就低”的原则,科学合理、实事求是地对每一个廉政风险点逐一评估、确定其风险等级;其次要针对廉政风险点的等级实行分级管理、分级负责、责任到人,特别要加强对高等级风险点的防控。

3.制定防控措施。制度建设是权力监控的重要方式和有效途径。实现监督的重要前提是规范,所谓规范就是对监督对象的操作行为要有一套具体的衡量标准、有一套管用和好用的约束制度。建立健全权力运行程序规定,探索完善分权、控权的有效办法来规范权力行使。属于岗位职责的,要通过建立健全权力运行程序规定和分权、示权、控权,来规范权力运行;属于业务流程的,要按照廉洁、高效、利企的原则,优化业务流程;属于制度机制方面的,要按照建立健全惩治和预防腐败体系的要求,建立健全相关制度并抓好落实;属于思想道德方面的,要通过开展专题党课、示范教育、警示教育、岗位廉政教育等形式,增强党员干部风险防范意识,从而提高廉洁从政的自觉性。

(三)优化权力结构,规范自由裁量权,推行权力公开透明

1.优化权力结构。对权力进行科学分解和配置,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。围绕重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用,健全议事规则和工作规则,规范领导班子及其主要负责人的决策权限、决策内容及决策程序,完善“三重一大”决策事项的风险防控措施。明确对权力行使内容、程序和相关制度规范的考核评价和问责机制,确保纵向权力层级清晰、内容明确;横向职责定位明晰、衔接顺畅。

2.规范行政裁量权。建立健全行政处罚、行政许可、非行政许可审批、行政强制、行政征收等领域的裁量权基准制度,综合考评法定裁量和酌定裁量因素,科学合理划分裁量阶次,完善适用规则,避免执法的随意性。

3.推进权力公开透明运行。优化权力流程要突出信息公开,坚持权力透明运行,将权力制约和权力监督前置,实现监督的刚性化、常态化、程序化和制度化。我们要把党风廉政建设融入到“两烟”生产经营管理的全过程中,增强全员廉政从业的主动性和自觉性,建立预防惩治腐败的长效机制,确保权力在“阳光”下运行,提升烟草源头惩治腐败的能力。

(四)加强科技防控,实施预警处置,坚持动态管理

1.加强科技防控。通过办公自动化、公开栏、网站、媒体等途径,深入推进党务公开、政务公开和司务公开。烟草运用“制度+科技”的思路,积极建立惩防体系监管平台、卷烟销售V3系统、烟叶信息管理系统、现代烟草农业建设系统、专卖管理系统、行业资金监管系统、三项工作监管系统、财务审计子系统等各种行之有效的信息监管平台,把具体的内容纳入量化考核,使之痕迹化和过程化。将廉政风险、风险分级和防范措施嵌入业务运行流程,把权力行使与电子预警、技术监控和社会监督融为一体,在权力运行过程中通过系统的自动预警提示,全程自动监控并生成风险信息的分析数据,自行记入考核系统,实现对权力运行的预警提示、过程防范和事后考核。

2.实施预警监管。烟草行业结合经济发展、职能转变和预防腐败的新要求,通过信访举报、案件查处、监督检查、干部考核等渠道,全面收集廉政风险信息,定期进行整理评估,发现可能引发腐败的苗头性和倾向性的问题,及早进行风险预警,及时有效化解各种廉政风险。

3.坚持动态管理。烟草行业必须从“主题、主线、主要任务”入手,正确审视反腐倡廉制度建设中的“短板”,创新监管模式,健全廉政风险防控体系,建立敢说真话、敢说实话,扶正祛邪的良好监督环境和平台,将动态管理持之以恒深入下去。

(1)把廉政风险防控与教育管理相结合。治腐之本在于治人、治人之本在于治心、治心之本在于治欲。要密切联系领导干部的思想动态,适时安排喜闻乐见的各种教育活动,注重改进教育方法,重点抓好政治品质和道德品行修养教育、岗位廉政教育和警示教育。

(2)把廉政风险防控与政务公开相结合。首先突出重点领域中重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等重点,分析廉政风险,制定防控措施;其次要抓住工程投资、物资采购等薄弱环节,查找漏洞,量化责任,加强监管;再次要把握核心问题,使权力运行公开透明,切实推进办事公开、民主管理,加强员工的主人翁意识,加强民主监督意识,落实职工的知情权、参与权、表达权和监督权,以公开促规范。做到“权力运行到哪里,风险防控就跟进到哪里”的浓厚工作氛围,通过权力公开、民主评议和社会监督,让权力在阳光下运行。

(3)把廉政风险防控与内控制度体系建设相结合。应以“十大”管理体系建设为契机、以最高管理当局的管理要求为核心、以提升管理效率和经营效益为目标,达到全面贯彻“严、细、实”要求为效果,使各项制度建设为党风廉政建设提供“软件支撑”和“刚性保障”,创建“规范—效率—活力—规范”的良性循环机制。

(4)把廉政风险防控与考核评价机制相结合。应制定科学的评价标准,从内控环境、风险识别与评估、防控措施、监督评价与纠偏,信息交流与反馈等方面制定各种详尽的规定,以体系内、外审和内部审计监督检查等方式进行评价和持续改进。(张莉)



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