首页 云岭要闻 审查调查 工作动态 党纪法规 党风政风 巡视巡察 信息公开 监督曝光
所在位置:首页 >> 理论前沿 >> 理论探索
提高廉政制度执行力
推动制度刚性运行的对策和建议
发布时间: 2014-09-11 10:59:56 来源: 玉溪市委党校

廉政制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。其中,制定制度是基础,执行制度是关键。制度建设能不能达到预期目的、收到预期效果,关键在于增强制度的执行力,使制度刚性运行。

一、廉政制度执行软化、刚性缺失的主要表现

“有制不依、执制不严、违制不纠”的现象还大量存在。廉政制度执行软化、刚性缺失的问题,已直接影响和制约反腐倡廉的成效和深入开展,其主要表现是:

(一)前紧后松,缺乏连续性

首先是制度运行方面的表现。很多廉政制度出台之初,上级领导往往十分重视,紧急筹备,成立“领导小组”、专项小组“办公室”,“专案组”等等,做出一系列详细分工和部署,广泛宣传并积极动员。下级也积极响应,按指令和部署认真传达和执行,此时的贯彻执行有力,而进入常态运行后执行力就越来越弱,更多的情况是“走程序”、“执行作秀”、“虎头蛇尾”或“雷声大雨点小”。其次是教育、监督方面的表现。违纪违法案件被查处之时,教育、监督等工作得到高度重视,但风平浪静后就出现工作明显松懈的局面,不能做到令行禁止。总之,在制度出台时,出现问题时其执行有力,倘若领导不强调,上级不检查时,执行力度就比较差。

(二)弹性操作,缺乏严肃性

有些单位和部门常常将制度规定当作一种“摆设”,把开会传达、墙上挂挂等同于落实,将制度的硬性规定软化为弹性要求。有的领导干部要求下级执行制度,自己却带头不执行。有的以强调单位特殊、情况特别为由,搞上有政策,下有对策,变着法子不落实制度。有的按“潜规则”行事,怕得罪人,用“人情”代替制度的执行。对一些具有惩戒性、禁止性制度的执行上存在着不愿当“坏人”得罪人,不敢硬碰硬等现象,刻意回避或直接掩盖问题。

(三)随意执行,缺乏规范性

有些领导干部对落实制度在思想上不重视、执行上不严格,有利的就执行、不利的就不执行,执行制度有不同的标准和力度。有的对发现的腐败问题不敢揭发,处处“与人为善”,导致规章制度变成“一纸空文”。甚至对违规违纪的腐败问题睁一只眼、闭一只眼,搞“下不为例”、“区别对待”或以罚代究,大事化小,小事化了,使廉政制度执行变得刚性不足,柔性有余。

(四)虚假应对,缺乏纪律性

有的领导干部把自己凌驾于组织之上,在单位或部门内部逃避监督,“三重一大”由个人说了算,讨论重大问题或进行集体决策时,听不进不同意见。有的甚至以实用主义的态度对待制度,为了局部和个人利益,搞阳奉阴违,明面上遵章守纪,暗地里却违法违纪,谋取不正当利益。

二、廉政制度执行软化、刚性缺失的原因分析

(一)制度设计的科学性和严密性不够强

一是制度设置有盲目性。有的制定者没有认真研究形势、任务和发展趋势,脱离本单位、本部门实际,只是笼统、模糊地提出要求,有的甚至直接套用上级的规定,搞上下一般粗。二是制度缺乏可操作性。有的制度赋予执行者过大的自由裁量空间,没有落实制度的配套制度或实施办法,使制度的实际可操作性大大降低。有的制度实施以自律为基础,“管粗不管细”,只规定不准如何、禁止如何,没有明确规定违反“不准”和“严禁”的行为该如何处理。三是存在制度缺陷或漏洞。从总体上看,当前的状况是一方面制度过剩,名目繁多,形式多样,条条框框到处都是,但另一方面又是有效制度不足,一些重要领域和关键环节还存在制度空白。特别是基层普遍缺乏比较专业的法规研究人员,制定的制度长期性、稳定性不强,质量不高。

(二)制度刚性执行的氛围营造不到位

一是党员干部执行制度的自觉性不强。当前,各级各部门为了加强党风廉政建设和作风建设,出台了一系列制度,但人们对制度的熟知度和认同度不高,制度执行缺乏一定的思想基础,没有营造出刚性执行制度的氛围。二是制度执行人价值导向存在偏差。一方面受“官本位”思想影响,“人治”思维严重,法治观念不强。表现为缺乏工作责任感,纪律观念松弛、常常以习惯代替制度、以信任代替管理、以情面代替纪律。另一方面受个人主义、享乐主义等落后文化的影响和现实利益的诱惑,尊崇“中庸主义”、奉行“好人主义”,在制度执行时不讲原则,只讲究人情、面子,缺乏对规章制度的尊崇与敬畏,常常用“变通”的态度来对待制度执行。三是执行纪律和制度的宣传教育不到位。有的单位出台制度后只是一般的号召,没有开展针对性的教育和提出强制性的要求,没有把不执行制度所造成的影响和后果讲透、讲到位,发现不执行制度的人没有及时提醒教育,仅仅把执行制度建立在自觉性的基础上,造成执行制度和不执行制度一个样的局面。

(三)制度执行过程的监督检查不得力

从监督主体的角度分析。有的干部或专职监督人员缺乏责任感,监督意识薄弱,不想监督。有的法制意识不强,对制度的各项条款理解不透,不会监督。有的过分注重保护自我,怕得罪领导,不敢监督。有的抱着“老好人”思想,加之对监督者保护措施不力,不愿监督;从监督客体的角度分析。有的干部认为自己觉悟高、业务精、能力强,不会出差错,拒绝监督。有的权力观错位,怕监督以后失去权力“吃不开”,不愿意接受监督。有的干部认识模糊,认为监督是组织上对他不信任,甚至认为是“以公报私”,有意抵制监督;从监督机制的角度分析。当前的监督机构和监督形式很多,但缺乏监督检查的长效机制,监督平台缺少总体规划,各监督机构之间沟通不够,存在各自为政、监督力量弱化的问题。监督检查还没有形成固定、常规化制度,一些制度检查安排时间跨度大、力度不大,存在容易被人遗忘,逐渐丧失权威的问题。检查考核结果运用还不够细化、量化,对典型案件曝光率不高,导致制度软弱乏力等。

(四)违反制度行为的责任追究不严格

制度执行不力,很大程度上因为对责任的追究不严格,违反制度的成本太低,致使制度的威信大打折扣。一是制度的可操作性不强。很多制度只重视提醒和警告,责任追究的规定比较原则,致使责任追究工作的随意性较大。二是责任追究不严肃。由于地方和部门保护主义、好人主义的思想作怪,责任追究有的因人而异,搞区别对待,对违反制度行为处罚亲疏有别、松严不定,使得执行制度出现“雷声大雨点小”和“牛栏关猫”的现象,起不到应有的惩戒和警示效果。有的领导干部怕得罪人,丢选票,当好人、讲人情,对违反者的处罚失之于软,失之于宽。有的领导干部害怕追究责任影响单位评先,害怕单位综合治理不合格、文明单位评不上、绩效考核被扣分等,能瞒则瞒,能捂则捂,瞒不住、捂不了,就搞“网开一面”。三是严肃追究的大氛围尚未形成。不管是社会大环境,还是机关小气候,那种“法不责众”、“下不为例”的思想还普遍存在,“多种花、少载刺”的世俗意识很有市场。这种氛围和意识的存在,一定程度上影响了责任追究的正常实施。

三、提高廉政制度执行力,推动制度刚性运行的建议

提高廉政制度执行力,推动制度刚性运行是一个整体协调的过程。因为廉政制度执行力是一种综合的、系统的能力,从系统论的角度出发,其核心要素主要有执行者的心理态度、制度本身的科学性、完善的执行监督机制和违反制度的责任追究等因素。廉政制度执行力的内涵实质又不仅仅只是包含上述四大要素所构成的静态组成结构,同时还是一个具有复杂运行机制的动态协作系统。所以,如何提升廉政制度执行力,推动制度刚性运行就成为一项系统工程,需要进行全方位的考虑,从多个方面、多个角度着手来抓。

(一)提高制度设计科学化水平,健全廉政制度体系

制度执行效果好的前提之一是制度设计要科学合理。一是制度设计要有前瞻性。制度是来自实践同时又服务于实践,要提高制度针对性和实用性,只有深入实践开展调查研究。调查研究过程中,不仅要听取各级党员领导干部的意见建议,还要注意听取基层群众以及专家学者的意见建议,真正做到集思广益。并积极探索廉政建设中出现的新问题、新情况,进行科学分析,从而做出全面系统的制度设计,使所制定的廉政制度能够充分把握和体现新时期腐败问题的发生规律,并超前防范,提出具有针对性的整治对策,使廉政制度具有前瞻性;二是制度设计要有程序性规定。制度中应包括实体性的规定和程序性规定,在制定程序规定时要考虑其是否符合内在的规律要求,并从客观实际出发,制定出不可随意缺少或颠倒程序规定。有了程序性规定,制度在执行过程中才能有章可循,才能避免执行的随意性;三是制度设计要注重可行性。首先是到基层实地掌握反腐倡廉现状、实地倾听人民群众要求,对制度进行认真细致的论证,积极探索和查找出当前制度的不足和漏洞,进而科学制定出相应的制度。其次是把单个拟出台的制度放到整个制度体系中进行制度对接,避免出现相互冲突的现象,解决拟出台的制度与其他制度之间的协调和配合问题,消除阻碍制度执行绩效的制度结构上的症结,切实提高制度体系的可行性和整体效能;四是要加强制度的科学评估。要建立起完善的评估机制,对廉政制度的制定和执行进行科学评估。通过剖析相关案例并进行系统全面的评估,及时了解和掌握廉政制度尤其是新颁布的制度执行情况,检验制度是否可行、有效。能够顺利执行并且效果显著的制度,要继续严格执行。难以执行或效果不明显的制度,要及时修订。已经不适应实际需要或者与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度,要及时废止。

(二)加强宣传教育,增进廉政制度意识

制度意识是人们对于制度的思想、观点、知识和心理的总称,包括人们对于制度的认识和理解,对制度规范所确定内容的愿望和情绪,对违反制度行为的评价和看法等。增强全党全社会的制度意识,筑牢遵纪守法的思想基础,是廉政制度建设的重要任务,也是提高制度执行力的重要前提。要实现这一目标,必须加强宣传教育。一是加大宣传教育力度,培育人们的制度意识,提高制度执行人的素质。要把制度宣传教育作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容,列入日常宣传教育之中,列入各级党校、行政学院和其他干部培训机构的教学计划以及日常学习培训的内容。通过经常性的教育,培育人们的制度意识,使广大党员干部增强法规制度意识,提高自身素质,提高执纪执法水平,切实提高遵守和执行制度的主动性和自觉性。二是加大宣传教育力度,增强制度的透明度和影响力。制度制定出台后,可通过报刊、电视、广播、网络等新闻媒体举办座谈会、研讨会、专题辅导、法规制度宣讲、知识竞赛等多种形式,广泛宣传该制度规定了什么,如何执行、怎么样监督,最大限度地扩大其透明度和影响力,使广大人民群众深刻领会制度精神,熟悉制度内容,不断增强制度意识,自觉监督制度的执行、维护制度的权威,努力营造人人维护制度、人人执行制度的社会氛围。

(三)加强监督检查,确保制度的刚性约束力

廉政制度的执行是一个动态的过程,自始至终都充满着权力博弈和利益博弈,随时都有偏离正常运行轨道的可能。加强制度执行的监督检查就是为了随时纠正执行的偏差,保证制度得以顺利正确的运行。一是明确监督检查的责任部门。把执行制度的各项措施尤其是关键环节和重要领域制度执行的任务进行分工和责任分解,确定责任部门和负责人,由责任部门和负责人对制度执行情况进行监督检查,同时接受外界对监督检查责任部门的监督,避免制度执行监督中可能出现的推诿扯皮现象,使制度执行的责任无可推卸;二是纪检监察机关等相关部门要敢于监督,充分履行监督职责。可以采取日常督查、专项检查或定期抽查等多样化的方式,随时掌握制度的执行情况。在日常督查中,要注意充分利用现代信息技术,随时收集制度执行的信息,发现问题及时解决。对群众反映强烈、问题比较多的重点领域和关键环节的制度,除了进行日常督查外,还要根据工作需要组织专项检查,重点检查各级党委政府及其工作部门,是否采取切实措施,将各项制度落到实处,以及制度执行的效果如何,如有问题及时整改,避免监督检查出现被动、滞后或乏力的情况,切实督促廉政制度的执行落实;三是加强同级监督。同级监督是指依靠本级组织的要素,监督权力运行,降低廉政风险,提升廉政绩效的监督体制。一般包括地方纪委对同级党委领导班子及其成员所进行的监督和部门纪委(纪检组)对本部党委(党组)领导班子及其成员所进行的监督两个方面。四是拓宽监督的参与渠道。注重发挥人大、政协、新闻媒体、社会组织和人民群众的监督作用。积极推行基层组织的党务公开,全面推进政务公开,采用广播、电视、网络、宣传栏等形式向社会公开廉政制度落实情况。拓宽和畅通公众参与渠道,如列席地方政务会议、设立民情分析室、听证会等,建立起常态机制,让人民群众的参与和监督成为提升廉政制度执行力的长期动力。

(四)加强责任追究,维护制度的权威性

廉政制度的执行不力与违反制度的责任追究有很大关系,只有对违反制度的情况进行严肃追究,才能增强制度执行者的制度意识,确实“依制行事”。一是建立健全违反制度的惩戒性规定,明确规定违反了制度要受什么样的惩罚,避免责任追究的随意性;二是建立健全制度执行情况问责机制,明确各级各部门领导干部在执行反腐倡廉制度上的责任,以及进行问责的情形、问责的方式、问责的程序等各项规定,对执行不力的单位和个人坚决追究其责任。依纪依法严肃处理有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为,切实维护制度的权威性;三是建立反腐倡廉制度落实情况考核办法,对制度落实进行实化、细化、量化,科学设置考核内容、考核程序、考核标准、考核人和部门,采用日常考核和专项检查等方式随时掌握制度执行情况,加强对制度执行情况的督查,纳入落实党风廉政建询责任制检查考核和领导干部述职述廉的内容中。(万舰航  李昆裕  王  波  段由仙  郭荣兴)